EU OCH REGIONERNA

Sverige ur takt med tiden

av Göran Hansson ©
Marieholm 1994

En bok från 1994 om det regionala perspektivet i EU-samarbetet och Sveriges framtida plats i "Regionernas Europa" som publicerades som ett debattinlägg inför Sverige inträde i EU 1995. Den publiceras nu på Internet som ett tidshistoriskt dokument om den debatt om regionaliseringen i Sverige förekom då och som nu - 2016 - åter blivit aktuell.

Definitioner

En förutsättning för att ett informationsflöde skall vara förståeligt är att alla parter använder ord och begrepp med någorlunda likartad betydelse. Ett försök att definiera de begrepp som ofta förkommer i sammanhanget finns under fliken Ordlista och defintioner ovan.


Kapitel 3


NUTS-systemet och Regionprocessen

Kriterier för den regionala indelningen

Det är framför allt två grundläggande institutioner som är viktiga vad gäller utformningen av EU s regionalpolitik. Den ena är det s.k. NUTS-klassificeringssystemet och den andra är EU s regionkommitté. NUTS-klassificeringssystemet skall ligga till grund för de analyser på vilket regionalstöd och övriga regionala satsningar skall göras. I regionkommittén, som behandlades i föregående kapitel, skall EU:s politik inom vissa bestämda områden debatteras och förankras.


NUTS-klassificeringen.

Medlemskapet i EU förutsätter att medlemsstaterna anpassar sin administrativa struktur på ett sådant sätt att den passar in i EU s regionalpolitiska ramar. Grunderna för denna anpassning ligger i det s.k. NUTS-klassificeringssystemet. NUTS är förkortningen på Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques - nomenklatur för territoriella enheter för statistik. Det är viktigt att understryka att tillkomsten av dessa NUTS-regioner enbart skall ses som ett sätt att etablera ett likartat underlag för insamlandet av statistik. Denna skall i sin tur ligga till grund för EU s regionalpolitik.

Indelningen i NUTS-regioner skall ske efter ett par grundprinciper (Källa: Eurosat NUTS Mars 1992) nämligen:

  • den skall gynna en institutionell nedbrytning i mindre enheter inom medlemsstaterna
  • den skall gynna en utveckling av regionala enheter som är baserade på områden som har likartade förhållanden vad gäller industri, infrastruktur, jordbruk, arbetskraft, etc.
  • den skall gynna utvecklingen av en hierarki bestående av tre regionnivåer, NUTS 1, 2 och 3.

Varje medlemsstat får själv göra den indelning som den önskar, men generellt inom EU kan ett par principer för indelningen skönjas:


  1. NUTS 1 NUTS 1-nivån är den högsta inom NUTS-systemet och anses mindre viktig (och i flera medlemsstater inte existerande) administrativ struktur. Denna NUTS 1-nivå indelas sedan i ett antal NUTS 2-regioner. Som exempel kan nämnas Nederländerna som är betydligt mindre till ytan än Sverige men som ändå har indelats i fyra NUTS 1-regioner och två till fyra NUTS 2-regioner i varje NUTS 1-region. Det är värt att notera att det inte finns en självklar NUTS-nivå som omfattar själva staten.
  2. NUTS 2:Denna regionala nivå har av EU ansetts vara den viktigaste regionnivån och kallas allmänt för "Basic Region" - basregion. Den har sedan Bryssel-konferensen 1961 beskrivits som den regionenhet på vilken EU:s regionalpolitik skall vila. Detta är således den egentliga nivån på vilken man försöker analysera och lösa EU s regionala och nationella problem och det är denna nivå som man för närvarande diskuterar i Sverige.
  3. NUTS 3:Dessa regioner är för små för att utgöra enheter på vilka komplexa ekonomiska analyser kan bli meningsfulla. De kan dock vara användbara när det gäller att utföra detaljerade samhällsdiagnoser eller utgöra enheter till vilka specifika regionalpolitiska åtgärder kan riktas.

NUTS systemet skall kunna användas som referensramar inom följande områden:

  1. för insamlandet, bearbetandet och harmoniseringen av EU:s regionala statistik
  2. för utförandet av socio-ekonomiska analyser av tillståndet i regionerna
  3. att ligga till grund för EU s regionalpolitik.

Den logiska geografin


Den grundläggande tanken bakom NUTS-systemet är bl.a. en regionalpolitisk önskan att utjämna den ekonomiska levnadsstandarden inom EU-sfären mellan regionerna. Det finns även andra ambitioner som hänger samman med vad som kan ses som en återgång till den "logiska geografin". Man kan säga att det grundläggande geopolitiska målet är att skapa ett politiskt/administrativt Europa som bättre återspeglar Europas geografiska realiteter än vad som är fallet idag.

Under den tidigare delen av vår historia, före den tekniska revolutionen, var det förknippat med stora svårigheter att besegra naturen. De stora skogarna och högländerna blev till barriärer som man endast med stora ansträngningar forcerade. Istället var det slättland, hav, sjöar och vattendrag som band ihop de geografiska enheterna. Det var under dessa omständigheter som de historiska landskapen och regionerna formades. Inte av militärt våld eller av makthungriga kungahus - utan av människors egna behov, av handelsutbyte och av kulturella kontakter, d.v.s. som ett resultat av den logiska geografin. Det var, med andra ord, under påverkan av den logiska geografin som människor, under öppna och ganska obundna förhållanden utvecklade olika närings- och kulturmönster. Dessa formade i sin tur de kulturella gemenskaper som än idag består i form av byar, kommuner, härader och regionala enheter.

Onaturliga gränsdragningar och påtvingade handelsmönster som senare tids statskonstruktioner har fört med sig, har på många håll skapat ologiska kommunikationssamband och därmed påföljande resursspill. Detta har i sin tur skapat onödiga påfrestningar på miljön. Som en konsekvens av att de naturliga handelsvägarna bröts i och med staternas framväxt, så har många av de perifera regionerna inom respektive stat hamnat i en ofördelaktig situation på många områden. Istället för att vara en dynamisk region i Europas närhet har t.ex. Skåne blivit en periferiregion i Sverige och i praktiken förpassats till rollen som ett matarområde till Mälardalen.

Men tekniska framsteg och effektivare kommunikationer har inte fört Skåne närmare Stockholm. Det ligger fortfarande samma 600 km från huvudstaden som det alltid gjort.

EU:s syn på starka regioner

På tjänstemannanivå inom kommissionen undviker man av självklara skäl att utåt lägga politiska värderingar på NUTS- utvecklingen. Den information man får är beroende av vem man frågar. Vissa tjänstemän är mera benägna att se en utveckling mot större framtida makt och klarare mandat i regionerna, medan andra ser den regionala utvecklingen mera som ett hot mot det etablerade statssystemet.

Det är också tydligt att NUTS-indelningen präglats av att det på många håll finns interna regionala problem inom de olika medlemsstaterna. Detta har skapat både politiska och praktiska svårigheter för EU-administrationen när det gäller att ta ställning i frågor som rör regionindelningen. Trots att NUTS- systemet varit en realitet i många år har flera av medlemsstaterna ännu inte löst sin regionala indelning på ett sätt som stämmer överens med de grundläggande principerna som beskrivits ovan.

Problemområden

Historisk bakgrund. I regionenheter med en framträdande historisk bakgrund har man på sina håll frångått de grundläggande NUTS-indelningskriterierna och istället tagit hänsyn till geografiska, historiska och kulturella realiteter.

Storleken varierar väsentligt.Storleken på de nuvarande NUTS-regionerna varierar väsentligt. Trots principen att försöka få regioner som är relativt lika vad gäller storlek, befolkning, ekonomi och administrativ pondus innehåller de olika NUTS-regionerna i verkligheten mycket stora skillnader. Största NUTS 1-storleken har Centro-Espagnol och Bassin Parisien (215,000 resp 145,000 km2) medan de minsta är Bryssel, Berlin, Bremen och Hamburg med mindre än 1000 km2. Största NUTS 1-befolkningen har Stor-London med 17,000,000 innevånare och minsta har Grand Duchy i Luxembourg med 375,000. (Källa: Eurosat NUTS Mars 1992)

Begränsning av antalet NUTS 2-regioner. EU har satt som ett grundläggande önskemål att antalet NUTS 2-regioner, alltså även efter Sveriges medlemskap, bör hamna runt de 200 (183 idag). Skälet till denna begränsning uppges vara att det administrativt och politiskt blir svårt att under nuvarande administrativa former handskas med flera regioner än så. Det nuvarande EU är indelat i 71 NUTS 1, 183 NUTS 2 och 1044 NUTS 3-regioner.

Administrativ pondus. I tillgänglig text framgår även att man på sikt har ambitionen att försöka skapa regioner på NUTS-nivå som är relativt lika även när det gäller administrativ pondus. För närvarande innehåller de olika NUTS-regionerna mandatmässigt i verkligheten mycket stora skillnader. Vissa medlemsstater med en stark centralistisk bakgrund är inte särskilt benägna att bryta detta mönster. Frankrike är ett exempel på detta. Andra, t.ex. Tyskland med sitt "länder"- system, är bättre anpassad till de grundläggande NUTS-principerna.

Mandatfrågan i regionerna. På grund av de traditionella bakgrundsmönstren har de olika medlemsstaterna presenterat olika lösningar vad gäller mandatfrågan i regionerna. Vissa medlemsstater går in för en stark regional representation på NUTS 2-nivå, t.o.m. med beskattningsrätt, medan andra bibehåller centrala beslutsfunktioner och där regionerna endast får utgöra teoretiska statistiska enheter för att tillfredsställa EU. "For community purposes" som det kallas i vissa EU-dokument.

EU föredrar starka regioner.Även om det inte uttalas i klara ordalag på EU-tjänstemannanivå, så framkommer det tydligt att man inom EU-kommissionen från både administrativa och regional-politiska utgångspunkter föredrar starka regioner. Man upplever det som ett problem att flera medlemsstaters regeringar insisterar på att EU-bidrag skall betalas ut till centrala institutioner för att sedan kanaliseras till de regioner som är de egentliga mottagarna. Denna omväg ses alltså inte med särskilt blida ögon; "regionerna vet bäst själva vart pengarna skall gå och hur de skall användas".


Sverige och regionerna

De fyra friheterna

Debatten i Sverige vad gäller den territoriella indelningen i regioner visar att de grundläggande kriterierna i regionbildningen är både komplicerade och svårgripbara. Vilka kriterier och hänsynstaganden skall utgöra grunden för den territoriella indelningen? Vilka parametrar är av betydelse?

Om man startar med EU så är avsikten med konstruktionen att främja fri handel, fred, demokrati, närhet och kultur. Grundläggande, och redan infört, är principen om de fyra friheterna, d.v.s. fri rörelse av varor, tjänster, kapital och människor. Detta betyder att alla kan handla och samverka ekonomiskt med alla andra utan territoriella eller marknadsmässiga bindningar. Rent generellt bör därför inte näringslivs- och offentligt- funktionella argument kunna lyftas fram som parametrar för territoriella regionbildningar.

Kulturaspekterna däremot har en stor plats i det nya Europa som håller på att växa fram. Jaques Delors poängterade kulturens vikt i utvecklingen inom EU med följande uttalande: "Europas kulturella mångfald är dess varumärke, dess värdefullaste tillgång. Ett politiskt Europa förutsätter därför ett kulturellt Europa". (SDS 17/10 1993). Även upphovsmannen bakom EU-konstruktionen, fransmannen Jean Monnet har understrukit kulturens värde: "Om jag fick börja om från början med att tänka ut konstruktionen av den europeiska gemenskapen hade jag börjat med kulturen." I svenska näringslivskretsar i Bryssel är inställningen till de kulturella värderingarna lika klar; dessa anses mycket viktiga även i näringslivssammanhag - "den som inte kan sin historia och är hemmastadd i sina egen och andras kultursituation kommer att få svårigheter att bli respekterade i de Europeiska förhandlingsrummmen".

De fyra rötterna

De fyra friheterna skall sålunda per definition inte avgöra territoriernas framtida utformning, de skall ju verka fritt över gränserna. Istället kan man tala om de fyra rötterna som grund för regionernas utformning. Dessa utgörs av territoriet, historien, folket och kulturen, dvs om oföränderliga eller långsamt föränderliga faktorer. Väldigt ofta är de ursprungliga historiska enheterna synonyma med det geografiskt naturliga. För territoriets del gäller geografiska strukturer som endast påverkas genom mycket stora tekniska insatser. Man kan se "den logiska geografin" som ett uttryck för att man skall låta naturliga förhållanden råda när det gäller umgänge och handel mellan folken och inte bygga in onaturliga administrativa eller politiska gränser, påtvingade handelsflöden eller dylikt.

När det gäller historien så är denna inte heller påverkbar, även om makten ofta försökt presentera och tolka den som stöd för egna strävanden. Likaså utgör folkkontinuiteten en stabil faktor. De flesta regioner har en befolkning som bott där sedan gammalt och där utvandrare lämnat regionen och invandrare kommit till under årens lopp. Denna långsamt föränderliga folklighet blir därmed också en stabil kollektiv bärare av de regionala och de lokala kulturerna.

De fyra rötterna är inte bara stabila, de är också för människor speciellt närliggande kvaliteter. I en värld som blir alltmera nivellerad är det en absolut nödvändighet att världens många kulturfolk och regioner fasthåller sina geografisk-historiska och folkligt-kulturella särarter. Dessa regionala kulturidentiteter är, fastän föränderliga, ändå lika viktiga som de biologiska mönstren - biotoperna. Ekologisk och kulturell mångfald är grunden för livet och samhället.

Det är svårt att se regionfrågan annorlunda än att det är de fyra friheterna som skall ge alla möjlighet att fritt över gränserna samverka med alla andra, medan de fyra rötterna skall bilda bas för folklig kultur, språk, identitet och samhörighet. Regionbildningen skall därför utgå från de fyra rötterna och regionerna kan därefter samverka fritt ekonomiskt och näringslivsmässigt inom ramen för de fyra friheterna. Om denna princip fastlägges uppstår klarhet i regionfrågan.

När regionfrågan diskuterats i Sverige har, som vi skall se, en rad instanser föreslagit regionbildningar som totalt saknar kulturhistorisk förankring. Anledningarna är flera. Man har inte insett de fyra friheternas fundamentala poäng, man har sökt skapa nya maktpositioner eller man är helt enkelt kulturellt och historiskt okunnig. Alla förslag som förts fram har inneburit att våra urgamla landskap styckats i bitar. Samhällets samlade kulturkrafter måste fråga sig om denna utveckling är önskvärd utifrån kulturella värderingar. Skall framtiden behöva dras med ett delat Halland eller Blekinge, ett sönderskuret Småland, eller ett illa hopkokt Västsverige?

En intressant principfråga gäller Kungsbacka i Halland. Vid varje tillfälle då frågan om de kulturhistoriska gränserna tas upp kommer exemplet Kungsbacka fram. Problemet är följande:

Kungsbacka är en gammal del av Halland och ursprungsbefolkningen är hallänningar. Närheten till Göteborg har gjort att många göteborgare bosatt sig i Kungsbacka och samspelet med Göteborg är stort. Av denna anledning säger en del att Kungsbacka bör höra till Göteborgsregionen (Västsverige). I ett sådant resonemang bortser man från att Kungsbacka inom ramen för de fyra friheterna kan ha hur stor samverkan som helst med Göteborg, vad gäller varor, tjänster, människor och kapital, utan att för den skull bli en del av Göteborg. Detta är en fundamental EU-princip.

Man bortser också ifrån att hallänningarna i Kungsbackafrågan faktiskt har mänskliga kulturella rättigheter till det territorium de fått i arv av sina förfäder. De har en rättighet - och kanske rent av en kulturell plikt - att fortsätta att vara hallänningar. Om handels- och servicevägarna idag råkar gå mot Göteborg så behöver detta inte vara fallet i all framtid. Därför skall inte detta orsaka en delning av Halland. Om det flyttar ryssar till Narva som sedan bildar en majoritet där, skall då denna stad avskrivas av Estland för att tillföras Ryssland? Om Malmö i en framtid får stor handel och samverkan med København när bron byggts, skall då Malmö dras ur Skåne och bli en del av Själland?

Naturligtvis inte.

Historiska rötter och landskapsidentiteter har 1000-årig hävd och vilar på geografisk och ekologisk grund. Av alla förslag om en regionindelning som presenterats de senaste åren av organisationer, myndigheter och politiska partier har inget tagit hänsyn till dessa kriterier. De har alla skurit landskap och kulturregioner i bitar.

Exempel i Europa

Staterna i Europa har alla speciella historiska bakgrunder och politiska traditioner. Problemet med att dela in den enskilda staten i regioner varierar därför från stat till stat. Några har redan en decentral struktur och passar därför väl in i EU s regionalpolitiska mönster utan större förändringar. Detta gäller framförallt Tyskland, Österrike och Schweiz. Andra stater har redan starka regionala rörelser och klara kulturhistoriska regioner. Åter andra har fortfarande sin regiondebatt framför sig. Detta gäller bl.a. Danmark och därför är det missvisande att, som man gjort från centralt svenskt håll, ta fram Danmark som ett exempel och ett föredöme (Demokratiutredningen, EU-fakta, m.fl.).Om man skall välja ett exempel i Europa som kan vara intressant ur Sveriges synvinkel så är Nederländerna ett bättre exempel.

Regioner i Nederländerna

Precis som Sverige består Nederländerna av ett konglomerat av regioner med olika kulturhistorisk bakgrund. Nederländerna benämns ofta felaktigt för Holland vilket ses med oblida ögon hos dem som har sitt ursprung i andra regioner utanför regionen Holland. Befolkningsmässigt skiljer sig Nederländerna något från Sverige, 14 miljoner resp. 8.5, men landytan är betydligt mindre.

Nederländerna har indelats i ett antal regioner i enlighet med EU s regionpolitiska rekommendationer. Man har skapat regionala enheter på alla tre nivåerna i enlighet med följande schema:

  1. NUTS 1. Denna nivå fanns inte tidigare varken som administrativ eller kulturhistorisk enhet. Man har helt enkelt skapat fyra nya lämpliga regioner.
  2. NUTS 2. Denna nivå benämns, som tidigare nämnts, för basregion och är för regionalpolitiken den viktigaste enheten. Det är på denna nivå som ett regionalt styre skall skapas för regionalpolitiska beslut och aktiviteter. Man skall lägga märke till att Nederländerna har följt de kulturhistoriska mönstren och indelat staten i basregioner, med ett undantag, på ett sådant sätt att de kulturhistoriska och de administrativa/ekonomiska regionerna överensstämmer. Undantaget är regionen Holland som delats i två bitar - Zuid- Holland och Noord-Holland. Skälet till denna delning kan man finna i regionen Hollands stora ekonomiska och näringslivsmässiga dominans. Regionerna skall ju, som tidigare nämnts, enligt NUTS-direktiven vara någorlunda likvärdiga.
  3. NUTS 3.NUTS 3-regionerna motsvarar ungefär våra län och, som framgår av tabellen på omstående sida, är också dessa i överensstämmande med det kulturhistoriska mönstret i Nederländerna.

Regioner i Sverige

Vad som präglar den officiella hanteringen i Sverige är:

  1. att frågan hanteras centralt och byråkratiskt
  2. att folklig förankring inte eftersträvas
  3. att inga företrädare för regionerna finns
  4. att kultur och historisk bakgrund inte ingår i övervägandena
  5. att en odemokratisk slutenhet upprätthålls

Från centralt håll gör man sitt bästa för att fragmentera de kulturhistoriska enheterna och bunta ihop bitarna i konstellationer utan inbördes samhörighet.

En regionindelning måste ha som sin förutsättning att regionerna i framtiden skall kunna bli effektiva, konkurrensdugliga och stå på en starkare demokratisk grund. Artificiella regionkoncept baserade enbart på administrativt-funktionella utgångspunkter har mycket små möjligheter att bli allmänt accepterade. De blir därmed knappast användbara i ett framtida öppet europeiskt sammanhang.

Om man istället för Sveriges del följer de kriterier som EU satt upp för regionalpolitiken (enligt NUTS-klassificeringssystemet), EU:s kulturpolitiska mönster (enligt Maastrichtfördraget) och den allmänna regionala trenden i Europa leder detta fram till en regional indelning som skulle kunna se ut på följande sätt.

Den regionala indelningen i Sverige - ett förslag

De kartor som här visas är principiella uttryck för hur en regionindelning av Sverige skulle kunna göras. Förslaget är utformat på ett sådant sätt att det dels passar in i ett västeuropeiskt kultursammanhang, dels i ett allmänt EU-sammanhang, dels svarar till EU:s regionalpolitiska NUTS-struktur (jmf Nederländerna ovan) och dels utgår från de basförutsättningar som råder i Sverige - geografiskt, kulturellt, historiskt, näringslivsmässigt, politiskt, administrativt.


Kommentarer rörande regiongrupperingarna. Den här föreslagna regionindelningsexemplet utgår från EU:s NUTS-indelningsprinciper. Regiongrupperingarna enligt denna skiss slår inte sönder det urgamla landskapsmönstret. Hänsyn har också tagits till länsindelningen eftersom den är en idag formellt existerande administrativ enhet och en passande NUTS 3-nivå. Vid grupperingsarbetet har hänsyn också tagits till enheternas storlek i enlighet med NUTS-kriterierna. Likartade förhållanden m.h.t. näringsliv, industri, infrastruktur och jordbruk har haft avgörande betydelse. De kulturhistoriska bakgrundsmönstren, som i ett Europasammanhang tillmäts stor betydelse, ingår också som en del i grupperingsmönstret.

Undantag från de generella principerna.Undantag från de generella principerna har gjorts i vissa enstaka fall. Detta gäller framför allt för Gotland och Norrland. Gotland har liten yta och befolkning men bör, p.g.a. sin speciella geografi och bakgrundförhållanden, utgöra en egen NUTS 2-region. P.g.a. sin kulturhistoriska bakgrund måste Gotland anses mera vara en naturlig del av NUTS l-regionen "Södra Sverige" än av regionen "Östra Sverige". Norrland har motsatt en stor yta i kombination med en låg befolkningstäthet. I detta fall har befolkningsmängden varit vägledande.

NUTS-indelningen förutsätter givetvis att staten utgör bas för indelningen. I ett längre perspektiv, speciellt utifrån en kulturell och ekologisk syn, kommer sannolikt gränsöverskridande regionbildningar att förekomma, vilket gäller över hela Europa. Detta perspektiv har inte berörts i regionindelningsförslaget ovan.



Regionprocessen i Sverige

Exempel på territoriell söndring

Den sydligaste regionen i Sverige är ett exempel på hur man från olika håll försöker skapa regioner utan hänsyn till kulturella och historiska bakgrundsmönster. Skåneland, dvs Skåne, Halland och Blekinge (med Bornholm) har en gemensam historia som sträcker sig tillbaka så långt som till början av förra årtusendet. Omkring år 380 dyker den första kända kungen över Skåneland upp som tecknar sig som Rex Scaniæ. Nordens äldsta lantlag - den Skånske lov - omfattar hela regionen.

År 1054 reser en delegation från Danmark/Skåneland och Småland runt de gemensamma gränserna och märker ut dessa med gränsstenar. År 1103 bekräftar påven den gamla regionen "Terra Scaniæ" - Skåneland - genom att skapa ett stift med säte i Lund. Detta stift innefattade Skåne, Halland, Blekinge och Bornholm. Skånelands olika delar har sålunda aldrig under dess historia varit skilda åt, de har alltid utgjort en sammanhållande enhet.

Det är svårt att tänka sig att någon skulle komma på idén att idag dela upp en så gammal kulturregion i bitar. Eller? Låt oss titta lite närmare på hur man i Sverige behandlar historisk och kulturell samhörighet i samband med den aktuella regionala anpassningen till regionernas Europa.

Medlemskapsansökan 1991

I och med medlemsansökan 1991 stod det klart för den svenska regeringen att det skulle bli nödvändigt att anpassa Sverige regionalt i enlighet med EU s regionalpolitik. Som ovan nämnts måste de grundläggande regionala enheterna inom gemenskapen ha en likartad struktur. Sverige skall också informera EU om den regionala indelningen i Sverige i enlighet med det s.k. NUTS-klassificeringssystemet.

På grund av den långa traditionen av centralt politiskt styre försattes det officiella Sverige med detta i ett svårartat bryderi. Om man initierade en öppen debatt om rikets framtida regionala indelning så skulle regionaliseringsanden släppas ur flaskan och de olika regionerna i Sverige skulle kanske komma på idén att börja kräva autonomi och självstyre på flera områden. Stockholm skulle därmed komma att förlora en del av sin makt över rikets olika delar. Dessutom ansågs det troligen på sina håll "onödigt" att initiera en decentraliseringsprocess om det sedan skulle bli ett nej vid folkomröstningen.

Lösningen på detta dilemma blev att man bröt loss regionindelningsprocessen från EU- förhandlingen och i stället gjorde frågan till ett internt inomstatligt projekt vars syfte var att effektivisera den offentliga sektorn. Makten i Stockholm måste ha sett med tillfredsställelse på att civildepartementet erhöll en skrivelse från Skåne (daterad 15 maj 1992) och undertecknad av Malmö Stads kommunstyrelse, de båda skånska landstingen samt från de två länskommunförbunden, innehållande en ansökan "om ändrad regional uppgiftshantering i Skåne". D.v.s. man uttryckte önskemål om en effektivisering av den offentliga verksamheten genom en sammanslagning av de båda länen för vissa offentligt-administrativa uppgifter. (Källa: Malmö stads yttrande till regionberedningen 1992.) Baserat på denna önskan från Skåne - nu var det ju inte längre EU-kraven det gällde - tillsatte regeringen under våren 1992 en enmansutredare, Bengt- Owe Birgersson (BOB), med uppgift att utreda frågan om en regionindelning av Sverige.

BOB-utredningen föreslog en storregion, en Region Väst, som består av ett konglomerat av landskap vilka historiskt sett aldrig hört samman. Man föreslog alltså en stor Västsverigeregion utan hänsyn till att de gamla historiska kulturenheterna eller till de olika folkkulturella identiteterna i den nya storregionens olika delar. I BOB s förslag låg tre territoriella förslag för "region Skåne".

Efter omfattande regionala protester mot enmansutredarens förslag - "Vi är inga Göteborgare!" kom det bl.a. från kommuner i Halland - tillsatte regeringen en ny utredning den 27 Augusti 1992.

Regionutredningen

Nya regeringsdirektiv för en ny regionutredning kom i slutet av augusti 1992 efter omfattande kritik mot BOB-utredningen. Av de nya utredningsdirektiven kan konstateras att regeringen önskade ett regionförslag från regionberedningen som i stort enbart skulle baseras på funktionella grunder. Ekonomi och offentlig administration var sålunda de enda grundläggande kriterierna. I övrigt innehöll direktiven allmänna önskemål om att den geografiska indelningen skulle vara utformad efter näringsgeografiska utgångspunkter, att regionerna bör vara mera utformade efter samhällsplaneringens behov än vad som är fallet idag och att subsidiaritetsprincipen skall gälla.

I övrigt innehöll direktiven krav om att utredningen skulle sträva efter en effektiv förvaltning och att hushållning med den offentliga sektorns ekonomiska resurser skulle beaktas. I direktiven nämndes inte historiska och kulturella bakgrundssammanhang eller näringslivets önskemål och förutsättningar. I regeringens direktiv till regionutredningen låg enmansutredaren BOB s Västsverigeförslag kvar trots tidigare protester mot detta. Utredningen fick i uppdrag att ta ställning till tre olika basförutsättningar:

  1. Alt I: Staten skall ha ansvar för de regionala utvecklingsfrågorna (m.a.o. länsstyrelserna tar hand om de regionala frågorna och allt förblir som vanligt)
  2. Alt II: Kommunerna i samverkan får ansvaret för de regionala frågorna (man formar ett regionalt politiskt indirekt valt kommunförbund).
  3. Alt III:Det bildas nya folkvalda organ i regionerna (regionala parlament).

Den 1 april 1993 skulle, enligt regeringens direktiv, ett slutligt förslag ligga framme från beredningen för riksdagsbeslut vad gäller "ändrad regional uppgiftshantering för Skåne". Först följande år, den 1 mars 1994, skulle förslaget rörande övriga Sverige vara klart.

Civildepartementets utredare skickade sitt första förslag, baserat på Västsverige-förslaget - till utvalda remissinstanser i riket - huvudsakligen till länsstyrelser, andra statliga organ, landsting och till c:a 30% av landets kommuner. Remisstiden gick ut redan den 15 november 1992, d.v.s. mindre är tre månader efter utredningens tillsättande. Det är värt att notera att endast 4 av 32 Skånekommuner (c:a 10%) fick tillfälle att yttra sig trots att det var Skåne som i första hand berördes av förslaget. Endast 3 kommuner yttrade sig verkligen. Man kan konstatera att förslaget inte fick stöd i remissinstansernas yttrande, remissförfarandet var otillfredsställande och proceduren förhindrade en rimlig folklig förankring.

Ett nytt regionförslag

Protesterna mot det första förslaget från regionberedningen och den bristande förankringen i Skåne gjorde intryck på regionberedningen. Man insåg tydligen att beredningens förslag inte gick att leverera till riksdagen för behandling. Regionberedningen påbörjade därmed arbetet att ta fram ett nytt förslag.

I december 1993 presenterade regionberedningen ett nytt förslag som skickades på en ny remissrunda till utvalda instanser. Detta förslag skiljde sig i verkligheten mycket lite från det förra. Västsverigeförslaget låg i botten, kommuner i Halland, Småland och Blekinge skulle kommunvis få möjlighet att i framtiden ansluta sig till basregionerna Skåne och Västsverige. Kommunförbund med obligatorisk anslutning för kommunerna föreslogs. På prov skulle, enligt förslaget, Skåne och region Västsverige tillåtas förändra sin offentligt- administrativa struktur under två mandatperioder. Därefter skulle en utvärdering ske och regering och riksdag skulle sedan avgöra om experimentet skulle fortsätta eller ej.

I den lagtext som ingick som en del i det nya förslaget kan man konstatera att det föreslagna regionala organets ansvarsområden nästan i sin helhet är identiskt med den som man i Maastrichtavtalets tilldelat EU s regionkommitté. Därav måste man dra slutsatsen att det i verkligheten var den regionala anpassningen till EU-medlemskapet som låg i botten och inte "en begäran från Skåne om en ändrad regional uppgiftshantering" som man hävdat.


Vis av erfarenheten av den tidigare remissrundan inkluderade regionberedningen denna gång samtliga kommuner i Skåne på remisslistan. Återigen möttes man av omfattande protester mot det nya förslaget. En majoritet av de tillfrågade kommunerna ställde sig mycket tveksamma till regionberedningens förslag om regionens geografiska utformning samt till själva kommunförbundstanken. Flera kommuners remissvar var både oklara och ibland också oinitierade och ovidkommande. Detta tyder på att regionberedningens och vissa politiska institutioners mörkläggning av processens verkliga avsikter och syften lett till att saken blivit obegriplig.

Protesterna mot förslaget gjorde uppenbart att regionberedningen kände sig inklämd i ett hörn och sedan våren 1994 har inte några ytterligare aktiviteter i frågan uppvisats. Från det som till dags dato har läckt ut från beredningen, så kan man sluta sig till att det vilande förslaget kommer - när det väl presenteras - att visa sig innehålla en regional beslutsstruktur som är baserad på en sammanslagning av regeringens alternativ 1 och 2. Länsstyrelserna och landstingen kommer att bestå, ett nytt indirekt valt regionalt kommunförbund kommer att tillsättas med ansvar för de regionala aktiviteterna. Alternativ 3 i regeringens direktiv - ett nytt folkvalt parlament - blev tydligen inte alls utrett och kommer därför inte att ingå som ett alternativ i regionberedningens ställningstagande

Förslaget har ännu inte presenterats för allmänheten och regionberedningen har informerat att det kan komma att presenteras senare på året (den 31 december 1994 har angivits). Det är här värt att notera att man därmed valt att undanhålla väljarna innehållet i förslaget så att det inte finns tillgängligt för politiskt-demokratiska ställningstaganden, varken till valet i september 1994 eller folkomröstningen i november. Detta trots att frågan om hur de politiska besluten skall fattas i framtiden måste anses som en av de viktigaste som medborgare, väljare och skattebetalare idag har att ta ställning till.

Regionförslagen

Under åren som gått sedan BOB-utredningen tillsattes har ett antal territoriella indelningsförslag presenterats - både från offentligt håll, från organisationer och från privatpersoner. Det följande är ett försök att summera en del av dessa. Förslagen som florerat i pressen har i flera fall berört regionerna i både södra och västra Sverige. Summeringen här berör enbart den södra delen av landet.

Västsverigeutredningen.De tre förslagen - BOB 1, 2 och 3 - som finns med i detta sammandrag presenterades i Västsverigeförslaget. Man kan tycka att det är märkligt att samtliga tre förslag delar den historiska Skånelandsregionen i bitar och dessutom tillför Kronobergs län till denna sydregion. Detta innebär att man även styckar Småland i bitar. Varför, frågar man sig, går offentliga utredare så långt i sin strävan att bortse från kulturhistoriska realiteter, att de inte ens i ett förslag av tre möjliga kan förmå sig att diskutera fördelarna av sammanhållna kulturregioner i Sverige.


Förfarandet påminner mycket om tidigare seklers imperier där administrativa tjänstemän med linjal och penna ritade nya gränser tvärs över kulturhistoriska områden runt om på jordklotet. Resultatet av denna politik på det globala planet är vi tyvärr alltför medvetna om i dag. Kanske kan det vara på sin plats att här erinra regionberedningen om president Mitterands uttalande i sitt avslutningstal inför ESK-konferensen i Paris 1990: "En sak har historien lärt oss - man leker inte med gränserna".

Svenska kommunförbundet. Svenska kommunförbundet har i sina skrifter, bl.a. i sin "Grönbok om EU" redogjort för sin hållning i regionfrågan. Svenska kommunförbundet anser att det inte behövs regioner i Sverige om vi går med i EU. Dessutom har Svenska kommunförbundets ordförande klart proklamerat sin inställning i regionfrågan:- "det behövs ingen regional beslutsnivå - det räcker med den statliga och den kommunala" (I blickpunkten 1/94). För frågor som man från EU-håll önskar förankra på det regionala planet, menar man från kommunförbundshåll att detta kan klaras med ett indirekt valt regionalt kommunförbund. Det är förbluffande att den svenska regeringen har delegerat till Svenska Kommunförbundet att utse representanter till EU s regionkommitté. Här ser vi alltså regionerna representerade i EU av personer som själva starkt motarbetar regiontanken.

Ringquistförslaget. Detta förslag hade utarbetats av en privatperson och publicerades i pressen med rubriken "Nytt förslag räddar Halland från att delas". Förslaget gick ut på isolera Skåne och tillföra Småland landskapen Halland och Blekinge. Att det finns ytterligare ett sätt att "rädda Halland", nämligen att låta landskapet fortsätta att tillhöra den historiska region till vilket det alltid gjort, gick tydligen inte upp för denne förslagsställare.

Ergoma AB.Under 1992 presenterade det Volvo-ägda marknadsforskningsbolaget Ergoma AB en egen utredning som syftade till att jämföra nordiska regioner med jämförbara regioner inom EU. Tanken var att utröna i vad mån de nordiska regionerna kunde konkurrera med motsvarande enheter i Europa. Ergoma AB följde de geografiska intentionerna i den av regeringen initierade västsverigeutredningen och överförde därmed Halland till Region Västsverige.

Handelskammaren.Sydsvenska Handelskammarens förslag till ny regional struktur är baserat på ett klart uttalat önskemål från näringslivet att skapa klara och korta politiska beslutsvägar. Handelskammaren, som också ingår bland regionberedningens sakkunniga och ledamöter, förespråkar därmed regionala folkvalda parlament.

Man har också från Handelskammarens sida klart uttalat att det i framtiden kommer att bli nödvändigt med en större region än enbart det Skåne som man förslagit från officiellt håll i Sverige. Man har därför i sina yttranden föreslagit en region som innefattar, förutom Skåne även Blekinge, Kronobergs län, halva Halland och halva Kalmar län. Orsaken till detta ställningstagande förefaller tydlig för en utomstående - regionen omfattar helt enkelt i stora drag Handelskammarens nuvarande ansvarsområde. Förslaget har emellertid senare modifierats att även innefatta den norra delen av Kalmar län.

TCO. Redan på ett tidigt stadium publicerade TCO i Kristianstads län sin uppfattning i regionfrågan. TCO menade att några kulturhistoriska gränser skulle inte finnas utan regionindelningen istället skulle baseras på enbart offentligt-administrativa grunder. TCO s geografiska region skulle innefatta samtliga kommuner i Skåne, Halland, Blekinge, Kronobergs län och Kalmar län. Av någon anledning ansåg man inte att ett sammanhållen Smålandsregion hade en framtid och lämnade Jönköpings län utanför.

De politiska partierna.De centrala politiska partiernas generella inställning i regionfrågan har inventerats av den s.k. Suveränitets- och demokratiutredningen. I sammandrag ser de stora etablerade partiernas inställning, enligt utredningen, ut på följande sätt:

  1. (kds):Gemenskapen skall byggas upp av självständiga stater och starka regioner med utgångspunkt i lokal autonomi.
  2. (fp): Vi förknippar inte ordet union med hot utan med möjligheter. Men det innebär inte att nationalstaten skall försvinna.
  3. (s): En gemenskap där Europas rikedom ligger i kulturell mångfald. Så många nationella och regionala beslut som möjligt.
  4. (c): EU är ett statsförbund av suveräna stater såväl i Romfördraget som i Maastricht.
  5. (m): EU skall inte ta beslut i offentliga frågor som bäst kan hanteras lokalt, regionalt eller nationellt.

Dessa generella icke-förpliktande utfästelser som man inom de politiska partierna gjort pekar på en önskan att tillfredsställa både dem som önskar starkare regioner och dem som önskar en fortsatt stark och dominerande centralmakt. Man talar gärna om starka regioner medan man i praktiken på flera håll samtidigt aktivt motarbetar sådana. Några exempel på hur man regionalt ser på frågan:

Oppositionsledaren i Malmö, socialdemokraten Ilmar Repalu: "Ett Skåne-parlament får det aldrig bli frågan om, det är en fedralistisk idé" (Socialdemokraternas Allt om Makt - Eslöv. I Juni 1994).

Finansborgarrådet i Malmö Joakim Ollén: "Det behövs ingen regional beslutsnivå - det räcker med den statliga och den kommunala"

(I blickpunkten 1/94).

En politisk samarbetsgrupp i sin rapport: "Nationalstaten består. Den är inte satt ifråga. Det är inte någon form av federalistiskt styre vi är förespråkare för. Syftet med landskapsförbundet är inte att bryta nationalstatens möjligheter att upprätthålla och styra mot nationella mål"

De skånska politiska partiernas officiella inställning i regionindelningsfrågan är inte helt lätt att förstå då signalerna ofta är motsägelsefulla och fragmenterade. Slutsatsen vad gäller de politiska partiernas ställningstagande i denna fråga - så som den presenterats i partiuttalanden, remissyttranden och av enskilda politiker i pressen - kan emellertid sammanfattas på följande sätt:

De större etablerade partierna i regionen har valt att gå på regionberedningens linje och påbörja en provperiod om "ändrad regional uppgiftshantering" för enbart landskapet Skåne. Därefter, säger man, får kringliggande kommuner i Halland, Blekinge och södra Småland ansluta sig om de så önskar. Man önskar idag inte debattera ett demokratiskt valt parlament utan vill fortsatt sköta regionens affärer inom ramen för ett indirekt valt regionalt kommunförbund. Några politiska förespråkare talar visserligen om en regional "trestegsraket" - d.v.s. att ett ökat regionalt inflytande kan komma senare. Man undlåter emellertid att klart definiera de tre stegen på förhand.

I regionfrågan har politikerna återigen demonstrerat att det i Skåne råder stor intern politisk oenighet och en generell oförmåga att samlas kring viktiga frågor. I regionfrågan finns möjligheter till ett tvärpolitiskt agerande och skapa det regionala parlament som bl.a. näringslivet förespråkar. Men istället argumenteras från politiskt håll för ett större kommunförbund av samma typ som de något mindre som finns idag, trots att kommunförbundstanken är en mycket tveksam, kanske omöjlig, organisationsform för regional beslutskraft.

Man tvingas konstatera att politikerna håller på att spela bort våra framtidsmöjligheter i regionfrågan. Tyvärr kan man också notera att av alla sätt att splittra en redan existerande kulturregion så har de lokala politiska partierna i Skåne valt det mest effektiva. Detta är paradoxalt med tanke på de storartade uttalanden som partierna gjort rörande fördelarna med den kulturella mångfalden i övriga Europa.

"De andra".Med "de andra" menas alla de som förespråkar regioner som inte är relevanta vad gäller den regionala indelning som idag diskuteras i Sverige, d.v.s. de som EU förespråkar inom ramen för EU s regionalpolitik och som regionberedningen arbetar med. Dessa "de andra" visar, genom att blanda ihop de olika regionbegreppen, att de inte riktigt satt sig in i problematiken på ett korrekt sätt. Detta gör att frågan om framtidens regioner blir ännu mer obegriplig för många än den redan är. Gemensamt för dessa förslag är att ”de andra” bortser från att man inom ramen för de fyra friheterna kan ha samverkan också över regiongränserna - för varor, tjänster, människor och kapital - utan att för den skull bli en del av varandra. Detta är en fundamental EU-princip.

Sammantaget kan sägas att det sålunda finns ”de andra” som vill ha en region baserad på institutionellt samarbete mellan högskolor och sjukvård i delar av östra Blekinge och Småland eller mellan Kungsbacka och Göteborg. (Dessa bortser från EU:s fundamentala princip att alla kan samverka med alla andra utan att därför bilda "region".)

Andra ”de andra”, t.ex. landshövdingarna i Halland och Blekinge, menar att deras landskap är sig själv nog och kan bli egna regioner. (Dessa bortser ifrån att länen är för små för att kunna bilda region i ett EU-sammanhang.)

Så finns det ”de andra” som talar om Öresundsregionen som ett realistiskt alternativ och andra ”de andra” har t.o.m. kastat fram tanken på en Hansaregion. Hela Sverige som en "region" har också föreslagits, liksom region Norden. (Dessa blandar friskt olika regionbegrepp - NUTS-regioner på olika nivåer, funktionsregioner, samarbetsregioner och kulturregioner.)

Regional samverkan på alla områden direkt mellan två eller flera regioner uppmuntras inom EU och skall därför ses som positivt och önskvärt men samarbetets förutsättningar kräver en politisk/demokratisk förankring i regionerna. Innan regionalt samarbete av den typ som ”de andra” förespråkar kan påbörjas måste regioner skapas som är territoriellt och konstitutionellt klart definierade, i vilka demokratiska regionala förhandlingsmandat kan uppbringas. Att föra ner besluten närmare människorna är en klart uttalad ambition inom EU och en förutsättning för att EU s kultur- och regionalpolitik skall fungera. Interregionala förhandlingar kräver därför regionalt folkligt stöd för att bli bestående. Man kan i regionindelningssammanhang bortse ifrån de förslag som kommit från ”de andra” och bara beklaga att de bidragit till att göra regiondebatten rörig.

Sydsam.Sydsam är en samarbetsorganisation mellan kommuner och kommunförbund i södra Sverige. Officiellt har Sydsam inte publicerat något geografiskt regionförslag. Man har dock sagt sig förespråka en region som i stort överensstämmer med Sydsvenska Handelskammarens, enbart med den skillnaden att Sydsam, med huvudkontor i Kalmar, från början önskade inkludera hela Kalmar län i denna.

Stiftelsen Skånsk Framtid. Endast ett förslag har hittills presenterats och publicerats i pressen som tar hänsyn till den kulturhistoriska bakgrunden. Detta förslag, som presenterade i januari 1994 omfattar de regioner som redan kulturellt existerar i Sverige nämligen för södra Sveriges del Skåneland (d.v.s. Skåne, Halland och Blekinge) och Småland. Stiftelsen Skånsk Framtid, en ideell organisation, förespråkar dessutom direkta folkvalda parlament i varje region.

Brist på europeisk förståelse

Vi kan avslutningsvis konstatera att regionindelningsprocessen har skapat problem på många håll. Inte minst från centralt håll där man inte kunnat tillåta en debatt i en öppen och förutsättningslös atmosfär.

Ett antal faktorer såsom föråldrade politiska strukturer, ett kvardröjande centralmaktstänkande och en utbredd brist på europeisk förståelse håller på att spela bort regionernas framtidsmöjligheter. I grund och botten gäller det frågan om regionerna skall fortsätta som centralstyrda provinser i Sverige, alternativt att bli Europaanpassade regioner på egna villkor. Klart står emellertid att centralorienterade krafter i Sverige - både centralt och i kommunerna - fullföljer den historiska linjen, där Sverige består av en maktfull huvudstadsregion och ett antal maktlösa provinser.



Gå vidare till nästa kapitel.
© G. Hansson 2016